La cuarta transformación de la relación del Estado con los Pueblos Indígenas

 

Fernando I. Salmerón Castro

30 de julio de 2018

Desde su campaña, el virtual presidente electo de México, Andrés Manuel López Obrador, señaló la importancia de la diversidad cultural y los derechos de los pueblos indígenas, por lo que su gobierno reorganizaría la agencia federal encargada de atenderlos. En días pasados se anunció ya la transformación de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) en el nuevo Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (Crónica, 17 de julio 2018). No está muy claro todavía en qué consistirá esta transformación, aunque sí se apunta la intención de atender más de cerca las necesidades de las comunidades indígenas, realizar una consulta para ver cuáles son esas necesidades y elaborar, en colaboración, los planes de desarrollo regional de los pueblos indígenas. Se trata, no obstante, de un cambio significativo en términos del replanteamiento de la institución que tendrá a su cargo la atención específica de la población indígena y la salvaguarda de sus derechos. Hasta hoy, a la relación del Estado mexicano con los pueblos indígenas se la ha denominado indigenismo y ha conocido distintos abordajes a lo largo del tiempo.

Tomando los conceptos propuestos en un artículo de investigación antropológica, por Leif Korzbaek y Miguel Ángel Sámano Rentería (2007), podríamos hablar de “tres grandes periodos del indigenismo en México”: El que estos autores denominan ”preinstitucional”, que abarca la época que va del descubrimiento y la conquista del Nuevo Mundo hasta la Revolución Mexicana; el “indigenismo institucionalizado”, que arranca con la construcción del Estado posrevolucionario, toma fuerza con el Congreso Indigenista de Pátzcuaro, en 1940, se consolida a partir de la creación del Instituto Indigenista Interamericano y del Instituto Nacional Indigenista en México en 1948, y entra en crisis a partir de 1982, con la adopción de las medidas neoliberales; y el “neoindigenismo”, que da inicio con el reconocimiento constitucional de los derechos indígenas bajo la influencia de las concepciones y los desarrollos del multiculturalismo y la diversidad cultural neoliberal. Los anuncios relacionados con las propuestas del nuevo gobierno para relacionarse con los pueblos indígenas nos colocarían en el umbral de la cuarta transformación del indigenismo como forma de relación entre el Estado mexicano y los pueblos indígenas.

Conviene detenerse un momento en los grandes bloques del entramado institucional del Estado en la organización de esta relación. Hasta el fin de la etapa armada de la Revolución, no hubo una institución estatal encargada de atender directamente a los pueblos indígenas. Durante el largo periodo colonial, tanto la Iglesia católica como las autoridades civiles introdujeron exigencias significativas en la vida de los pueblos y los transformaron radicalmente. De allí surgieron la mayor parte de las instituciones que hoy consideramos como reducto de la comunidad y la vida de los pueblos. El liberalismo del siglo XIX, particularmente a partir de las redefiniciones legales de la República, tuvo una gran influencia porque fustigó cambios en la tenencia de la tierra, la administración de los fondos comunitarios y la vida económica de los pueblos. La Revolución contó con la participación de miembros de los pueblos indígenas en muchas regiones del país en defensa de su cultura, sus tierras y sus espacios de autonomía. Sin embargo, los gobiernos emanados de la Revolución no entraron en diálogo con los pueblos para definir sus necesidades; más bien definieron un nuevo perfil del mexicano ideal al que debería apegarse toda la población. Este ideal de una “raza de bronce”, forjado en las instituciones creadas por el Estado postrevolucionario, se trasladó a la relación con los pueblos indígenas. Cuando se llevó a cabo el Congreso Indigenista de Pátzcuaro, en 1940, Vicente Lombardo Toledano pronunció un discurso en representación de México, en el que estableció el compromiso del Estado mexicano de “ayudar” a los indígenas, respetando sus “núcleos” y “todas sus características”, para “incorporarlos a la economía del país” y hacer de ellos, “organizados económica y técnicamente”, un factor de importancia en la vida de México. El propio presidente Lázaro Cárdenas sostuvo que eran el “aislamiento y la depresión económica” los que habían mantenido a los indígenas en el aislamiento.

La creación de un aparato estatal para ocuparse de la población indígena no llegó hasta ocho años después. En 1948 el presidente Miguel Alemán Valdés decretó la creación del Instituto Nacional Indigenista (INI). Las acciones encomendadas en su Ley de creación (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de diciembre de 1948), se centraron en siete funciones básicas: I.- Investigar los problemas relativos a los núcleos indígenas del país; II.- Estudiar las medidas de mejoramiento que requieran esos núcleos indígenas; III.- Promover, ante el Ejecutivo Federal, la aprobación y aplicación de las medidas propuestas; IV.- Intervenir en la aplicación de las medidas aprobadas, coordinando y dirigiendo, en su caso, la acción de los órganos gubernamentales competentes; V.- Fungir como cuerpo consultivo de las instituciones oficiales y privadas, de las materias relacionadas con los núcleos indígenas; VI.-Difundir, cuando lo estime conveniente y por los medios adecuados, los resultados de sus investigaciones, estudios y promociones; y VII.-Emprender aquellas obras de mejoramiento de las comunidades indígenas, que le encomiende el Ejecutivo, en coordinación con la Dirección General de Asuntos Indígenas.

Alfonso Caso, su primer director, consideraba al indigenismo “una actitud y una política (es decir, una decisión gubernamental sistemática o planeada) y la traducción de ambas en acciones concretas”. Sus primeras tareas incluyeron el diagnóstico y la publicación de una serie de volúmenes que establecían el estado del conocimiento sobre los pueblos indígenas que tenía el Estado mexicano. Los ideólogos y organizadores de este aparato se mantuvieron al frente hasta 1976, primero con Alfonso Caso y después con Gonzalo Aguirre Beltrán a la cabeza.

En el último tercio de los años 70, bajo la dirección de Ignacio Ovalle Fernández, el gobierno de José López Portillo publicó unas Bases para la Acción 1977-1982 que enmarcaron la acción estatal para los pueblos indígenas. La nueva estrategia defendió dos direcciones básicas: “frente a las condiciones que los oprimen, la defensa de sus bienes y derechos y la obtención de recursos destinados a favorecer sus economías para, con ello, dar sustento a su libre determinación orientada a conservar y desarrollar su identidad étnica…”. Convocaron para ello al trabajo de todas las secretarías de Estado dentro de un “marco programático”, con objetivos generales, específicos para 100 programas específicos establecido por el INI. El espacio de acción de la política indigenista se trasladó de los Centros Coordinadores Indigenistas, como espacios de análisis, planeación y ejecución de las acciones a la administración centralizada nacional que coordinaba acciones del aparato del Estado en su conjunto.

Diez años después de esta nueva época del INI, en medio de varios escándalos de corrupción y persecución política, la acción indigenista se fundió cada vez más con la política social del régimen y se atendió mediante instrumentos de subvención y transferencia. El levantamiento del EZLN determinó el final de esta fase de la política indigenista.

En el año 2000, el gobierno de Vicente Fox Quezada impulsó la idea de que se requería renovar la relación del gobierno federal con los pueblos indígenas. Como parte de esta transformación, se anunciaron una serie de medidas tendientes a favorecer el reconocimiento de algunos derechos de los pueblos indígenas. Entre ellas, se impulsaron los cambios legislativos que llevaron, el 21 de mayo de 2003, por decreto presidencial, a la creación de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI).

Las principales funciones de la CDI, se establecen en su Ley de creación, y son las siguientes: I. Ser instancia de consulta para la formulación, ejecución y evaluación de los planes, programas y proyectos que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal desarrollen en la materia. II. Coadyuvar al ejercicio de la libre determinación y autonomía de los pueblos y comunidades indígenas en el marco de las disposiciones constitucionales. III. Realizar tareas de colaboración con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, las cuales deberán consultar a la Comisión en las políticas y acciones vinculadas con el desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas; de coordinación con los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios; de interlocución con los pueblos y comunidades indígenas, y de concertación con los sectores social y privado. IV. Proponer y desarrollar las medidas que se requieran para el cumplimiento de lo dispuesto en el apartado B del artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. V. Evaluar las políticas públicas y la aplicación de los programas, proyectos y acciones gubernamentales que conduzcan al desarrollo integral de dichos pueblos y comunidades. VI. Realizar investigaciones y estudios para promover el desarrollo integral de los pueblos indígenas. VII. Apoyar los procesos de reconstitución de los pueblos indígenas. VIII. Coadyuvar y, en su caso, asistir a los indígenas que se lo soliciten en asuntos y ante autoridades federales, estatales y municipales. IX. Diseñar y operar, en el marco del Consejo Consultivo de la Comisión, un sistema de consulta y participación indígenas, estableciendo los procedimientos técnicos y metodológicos para promover la participación de las autoridades, representantes y comunidades de los pueblos indígenas en la formulación, ejecución y evaluación de los planes y programas de desarrollo. X. Asesorar y apoyar en la materia indígena a las instituciones federales, así como a los estados, municipios y a las organizaciones de los sectores social y privado que lo soliciten. XI. Instrumentar y operar programas y acciones para el desarrollo de los pueblos indígenas cuando no correspondan a las atribuciones de otras dependencias o entidades de la Administración Pública Federal o en colaboración, en su caso, con las dependencias y entidades correspondientes. XII. Participar y formar parte de organismos, foros e instrumentos internacionales relacionados con el objeto de la Comisión. XIII. Desarrollar programas de capacitación para las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como para las entidades federativas y municipios que lo soliciten, con el fin de mejorar la atención de las necesidades de los pueblos indígenas. XIV. Establecer acuerdos y convenios de coordinación con los gobiernos de las entidades federativas, con la participación que corresponda a sus municipios, para llevar a cabo programas, proyectos y acciones conjuntas en favor de los pueblos y comunidades indígenas. XV. Concertar acciones con los sectores social y privado, para que coadyuven en la realización de acciones en beneficio de los indígenas. XVI. Establecer las bases para integrar y operar un sistema de información y consulta indígena, que permita la más amplia participación de los pueblos, comunidades, autoridades e instituciones representativas de éstos, en la definición, formulación, ejecución y evaluación de los programas, proyectos y acciones gubernamentales. XVII. Ser instancia de consulta para las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal con el fin de formular el proyecto de presupuesto consolidado en materia de desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas a incluir en el Presupuesto de Egresos de la Federación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. de la Constitución Federal. XVIII. Publicar un informe anual sobre el desempeño de sus funciones y los avances e impacto de las acciones de las dependencias y entidades paraestatales de la Administración Pública Federal, estatal y municipal en materia de desarrollo de los pueblos indígenas. XIX. Las demás que establezcan las disposiciones legales aplicables.

Atrás quedaron las siete funciones básicas del INI, sus cambios operativos, las políticas de planificación y programación, así como las mediaciones de los Centros Coordinadores Indigenistas. El gobierno federal en pleno debía llegar hasta las regiones indígenas y la CDI se encargaría de promover estas acciones, supervisar su efectividad y canalizar recursos etiquetados para su aplicación directa. La CDI se mantuvo más cerca de la Presidencia y la Secretaría de Hacienda que de la política social, su presupuesto creció significativamente y sus proyectos reforzaron políticas generales de gran envergadura en comunicaciones, educación, salud y otras. La CDI y su Consejo se erigieron en defensores de los derechos indígenas y en instrumentos para impulsar el denominado “desarrollo con identidad”.

El regreso del PRI a la presidencia de la República tuvo consecuencias importantes para la reorientación de algunas agencias del Estado, entre ellas la CDI. Se limitaron los recursos con los que contaba, se alejó de la Secretaría de Hacienda y de la Presidencia para aproximarse al a Secretaría de Gobernación y reorientó al Consejo para volver a ocupar su lugar de solicitante de prebendas, en vez de garantía de derechos. Se olvidó el desarrollo con identidad para sumarse a la lucha contra el hambre y la pobreza, volvieron los apoyos puntuales y resucitó el papel de la CDI en la reorganización del clientelismo. Al mismo tiempo, el gobierno federal no ha logrado estructurar respuestas claras ni sistemáticas frente a las nuevas demandas y las exigencias de autonomía, ni frente al ejercicio autonómico de hecho llevado a cabo en distintos lugares, de manera sustancial en los territorios bajo control del EZLN. Si a esto se suman los avances legislativos notables de algunos códigos locales, como Guerrero, Oaxaca o la Ciudad de México, es claro que estamos ante el anuncio de un fin de época en la relación entre el Estado y los pueblos indígenas.

Desde la campaña política de AMLO se introdujeron puntos centrales para resolver demandas añejas de los pueblos indígenas. A pesar de que estos se vieron inicialmente oscurecidos por la campaña política de Marichuy, terminaron por colarse plenamente, hasta el punto que el candidato del PRI intentara —muy tardíamente— incorporar el tema a su propuesta. Finalmente, el triunfo electoral de Morena marcó la relevancia de anunciar cambios en la agencia estatal encargada de las tareas indigenistas.

¿Hacia dónde irán los cambios? ¿Cómo se operarán en términos de reformas legislativas y de diseño institucional? Aún es pronto para saberlo. Las indicaciones que tenemos por las declaraciones en la prensa son todavía muy tenues; el abogado ayuuk Adelfo Regino, quien ha sido propuesto para encabezar estas tareas, se ha limitado a anunciar la realización de una consulta para avanzar en estas propuestas, realizar la transformación de la CDI, instalar o revitalizar oficinas de atención más cercanas a las localidades indígenas y elaborar planes de desarrollo regional de los pueblos indígenas en consulta con sus comunidades. Por su trayectoria y sus declaraciones asociadas a su trabajo en favor de los pueblos indígenas de Oaxaca, sabemos que considera indispensable “cambiar de fondo la vieja relación de discriminación, imposición y subordinación que históricamente han padecido” los pueblos indígenas, que “es necesario reducir la brecha entre la ley y la realidad» y que esto se debe responder desde una perspectiva pluralista que reconozca la cultura y lo sistemas jurídicos indígenas, que vaya más allá de un multiculturalismo de convivencia. Con el tiempo veremos si la cuarta transformación del indigenismo significa grandes cambios en la relación entre el Estado y los pueblos indígenas, si resulta posible transitar del multiculturalismo a un auténtico pluralismo en la relación entre el Estado y los pueblos indígenas, o la discriminación y la inercia burocrático-administrativa dominan la escena y admiten únicamente avances parciales.

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